BREVI NOTE SULLA QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELLA LEGGE DELLA REGIONE SARDEGNA N. 20/2024 IN MATERIA DI IMPIANTI DA FONTI ENERGETICHE RINNOVABILI (FER) (Nota a TAR SARDEGNA, Ordinanza 26 giugno 2025, n. 600)

*(a cura dell’Avv. Salvatore Deriu)

11 agosto 2025 – Con la presente nota si intende analizzare, nel tentativo di offrire un contributo al chiarimento della vicenda, la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l’ordinanza n. 600 del 26 giugno 2025. Tale ordinanza ha rimesso alla Corte Costituzionale la valutazione della legge della Regione Sardegna n. 20 del 5 dicembre 2024, nella parte in cui introduce un divieto generalizzato e assoluto di installare nuovi impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili (FER) in vaste porzioni del territorio regionale, definite “aree non idonee”. L’analisi si propone di illustrare le ragioni giuridiche che hanno indotto il giudice amministrativo a dubitare della conformità di tale legge ai principi della Costituzione, alla luce del quadro normativo nazionale ed europeo.

La vicenda trae origine dal ricorso presentato dalla società EF Agri Società Agricola a r.l., la quale, in data 8 novembre 2023, aveva richiesto alla Regione Sardegna l’avvio della procedura di verifica di assoggettabilità a Valutazione di Impatto Ambientale (c.d. screening VIA) per un progetto di impianto agri-voltaico nei comuni di Siamaggiore e Solarussa (OR).

Inizialmente, l’amministrazione regionale sospendeva il procedimento, per poi dichiarare l’istanza improcedibile con nota del 13 febbraio 2025. La decisione della Regione si fondava sull’applicazione della neo-introdotta legge regionale n. 20 del 2024, la quale, all’articolo 1, commi 5 e 7, e relativi allegati, individua una serie di “aree non idonee” all’installazione di impianti FER, stabilendo per esse un divieto assoluto di realizzazione. Secondo quanto emerso, tali aree non idonee arriverebbero a coprire circa il 95% dell’intero territorio regionale, includendo la quasi totalità delle aree agricole.

Di fronte a questo blocco normativo, che di fatto impedisce quasi ogni nuovo sviluppo di energia pulita sull’isola, la società ha impugnato gli atti regionali, sostenendo l’illegittimità della legge regionale per contrasto con la normativa nazionale ed europea. Il T.A.R. per la Sardegna, accogliendo i dubbi della ricorrente, ha ritenuto la questione di legittimità costituzionale della legge regionale “rilevante e non manifestamente infondata“, sospendendo il giudizio e trasmettendo gli atti alla Corte Costituzionale.

Per comprendere appieno la portata della questione, è necessario delineare il contesto normativo multilivello in cui si inserisce la legge sarda:

1. Livello Europeo: L’Unione Europea, con le Direttive 2018/2001 e 2023/2413, ha fissato obiettivi vincolanti per gli Stati membri in materia di energie rinnovabili, al fine di contrastare il cambiamento climatico e promuovere la transizione energetica. Il principio cardine è quello della massima diffusione degli impianti FER, che impone agli Stati di semplificare e accelerare le procedure autorizzative, rimuovendo gli ostacoli ingiustificati (Cass. Civ., Sez. 6, N. 2572 del 04-02-2021).
2. Livello Nazionale: Lo Stato italiano ha recepito tali direttive principalmente con il Decreto Legislativo n. 199 del 2021. Questo decreto stabilisce i principi fondamentali in materia di “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, materia di competenza legislativa concorrente tra Stato e Regioni. L’articolo 20 del D.Lgs. 199/2021 delinea un percorso preciso: le Regioni, con legge, devono individuare le “aree idonee” all’installazione degli impianti, al fine di accelerare le autorizzazioni in tali zone. La norma chiarisce due punti cruciali:
3. a) Le aree non incluse tra quelle idonee non sono automaticamente “non idonee”, ma la loro compatibilità deve essere valutata caso per caso nel corso del procedimento autorizzativo.
4. b) È espressamente vietato per le Regioni disporre “moratorie ovvero sospensioni dei termini dei procedimenti di autorizzazione” in attesa dell’individuazione delle aree idonee.
5. Livello Regionale: La Regione Autonoma della Sardegna gode di competenze legislative primarie e concorrenti, ma deve esercitarle “in armonia con la Costituzione e i principi dell’ordinamento giuridico della Repubblica” e nel rispetto delle “norme fondamentali delle riforme economico-sociali”. La legge regionale n. 20/2024, anziché seguire il modello statale di individuazione delle aree idonee, ha scelto di definire per legge delle vastissime “aree non idonee”, imponendo su di esse un divieto assoluto e aprioristico, invertendo di fatto il rapporto regola-eccezione previsto dalla normativa nazionale.

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L’ordinanza del T.A.R. Sardegna evidenzia come la legge regionale n. 20/2024 possa violare numerosi principi costituzionali. I dubbi di legittimità, condivisi da una consolidata giurisprudenza, si possono così sintetizzare:

1) SULLA VIOLAZIONE DELLA COMPETENZA LEGISLATIVA E DEI PRINCIPI FONDAMENTALI DELLO STATO (ART. 117, CO. 3, COST.)

La materia della “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia” è di competenza concorrente, il che significa che le Regioni legiferano nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dallo Stato. Il D.Lgs. 199/2021, che attua le direttive europee, rappresenta una “norma fondamentale di riforma economico-sociale” che si impone anche alle Regioni a statuto speciale. La legge sarda, introducendo un divieto assoluto tramite la definizione legislativa di “aree non idonee”, si pone in frontale contrasto con il principio statale che affida alle Regioni il compito di individuare le “aree idonee” per accelerare i procedimenti, lasciando alla valutazione amministrativa caso per caso la sorte dei progetti in altre aree. Come affermato dalla Corte Costituzionale in un caso analogo riguardante proprio la Sardegna, [non appartiene alla competenza regionale la modifica, anzi il “rovesciamento, del principio generale contenuto nell’art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003” (norma antesignana del D.Lgs. 199/2021). Con tale inversione, la Regione supera i limiti della propria competenza per incidere su un principio fondamentale in materia di energia, la cui formulazione spetta in via esclusiva allo Stato] (Corte Cost., sentenza n. 224 del 17 ottobre 2012).

2) SULLA VIOLAZIONE DELLA “RISERVA DI PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO” E DEL BUON ANDAMENTO DELLA P.A. (ART. 97 COST.)

La scelta di autorizzare o meno un impianto FER richiede un complesso bilanciamento di interessi pubblici: la produzione energetica, la tutela del paesaggio, la protezione dell’ambiente, lo sviluppo economico. Questo bilanciamento deve avvenire in concreto, attraverso un’istruttoria tecnica e una ponderazione discrezionale che sono tipiche del procedimento amministrativo (in particolare, della Valutazione di Impatto Ambientale e della Conferenza di Servizi). La legge regionale sarda, imponendo un divieto ex lege, rigido e generalizzato, spoglia l’amministrazione di questo potere-dovere di valutazione, violando la cosiddetta “riserva di procedimento amministrativo”. La Corte Costituzionale ha più volte ribadito che [non è ammissibile che la legge regionale introduca “divieti generali, assoluti e aprioristici di installazione di impianti in vaste aree territoriali, senza rispettare la riserva di procedimento amministrativo prevista dalla normativa statale”] (Corte Cost., sentenza n. 121 del 18 maggio 2022). Tale approccio legislativo contrasta con il principio di buon andamento dell’amministrazione, che esige che le decisioni complesse siano il frutto di un’istruttoria adeguata e non di una scelta politica aprioristica.

3) SULLA VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI RAGIONEVOLEZZA, PROPORZIONALITÀ E TUTELA DELL’AMBIENTE (ARTT. 3 E 9 COST.)

Un divieto che si estende al 95% del territorio regionale appare manifestamente sproporzionato e irragionevole. Esso sacrifica in modo quasi totale l’interesse nazionale ed europeo alla transizione energetica per una tutela del paesaggio concepita in termini di conservazione statica e assoluta, anziché dinamica. La giurisprudenza ha chiarito che l’inidoneità di un’area non può tradursi in un divieto assoluto, ma al massimo in un onere di motivazione rafforzata in sede di autorizzazione. Inoltre, la legge regionale crea un paradosso rispetto all’art. 9 della Costituzione. Se da un lato mira a tutelare il paesaggio, dall’altro ostacola radicalmente lo sviluppo delle energie rinnovabili, che sono uno strumento fondamentale per la tutela dell’ambiente e degli ecosistemi dai cambiamenti climatici, “anche nell’interesse delle future generazioni”, come recita il nuovo testo dell’articolo. La tutela dell’ambiente deve essere “sistemica e non frazionata”, bilanciando i diversi interessi in gioco senza che uno diventi “tiranno” sugli altri. La legge sarda, invece, opera una scelta unilaterale e sbilanciata.

4) SULLA VIOLAZIONE DEGLI OBBLIGHI EUROPEI E DELLA LIBERTÀ DI INIZIATIVA ECONOMICA (ARTT. 117, CO. 1, E 41 COST.)

La legge regionale, ponendosi in contrasto con il principio di massima diffusione delle FER, ostacola il raggiungimento degli obiettivi energetici che l’Italia si è impegnata a rispettare in sede europea. Ciò configura una violazione dell’art. 117, primo comma, Cost., che vincola la legislazione statale e regionale al rispetto degli obblighi derivanti dall’ordinamento comunitario. Infine, un divieto così esteso e ingiustificato comprime in modo sproporzionato la libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.) degli operatori del settore, che vedono preclusa la possibilità di investire in un settore strategico per il Paese.

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Alla luce delle argomentazioni esposte, la decisione del T.A.R. per la Sardegna di sollevare la questione di legittimità costituzionale della legge regionale n. 20 del 2024 appare ampiamente fondata. La normativa regionale sembra eccedere la competenza legislativa della Regione, violando i principi fondamentali stabiliti dallo Stato in materia di energia, in contrasto con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione. Inoltre, essa appare lesiva dei principi di ragionevolezza e proporzionalità (art. 3 Cost.), di buon andamento della pubblica amministrazione e della riserva di procedimento (art. 97 Cost.), della tutela ambientale in una prospettiva integrata (art. 9 Cost.), della libertà di iniziativa economica (art. 41 Cost.) e degli obblighi derivanti dall’ordinamento dell’Unione Europea (art. 117, primo comma, Cost.).

La consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale e della Corte di Cassazione in materia induce a ritenere altamente probabile che la legge regionale venga dichiarata incostituzionale, ripristinando il corretto equilibrio tra le competenze statali e regionali e riaffermando la necessità che il bilanciamento tra lo sviluppo delle energie rinnovabili e la tutela del paesaggio avvenga attraverso una valutazione ponderata e caso per caso, nella sede propria del procedimento amministrativo.

In definitiva, la complessa questione giuridica sollevata dalla legge regionale Sardegna n. 20 del 2024, con il suo divieto assoluto di installazione di impianti FER in vaste aree, trascende la mera interpretazione normativa per assumere una dimensione intrinsecamente politica e istituzionale. Come più volte ribadito dalla giurisprudenza, la soluzione di tale problematica non può essere demandata a divieti legislativi regionali assoluti, ma richiede un bilanciamento complesso che spetta alle istituzioni governative nazionali ed europee (Corte Cost., sentenza n. 224 del 17 ottobre 2012; Corte Cost., sentenza n. 103 del 12 giugno 2024; Corte Di Appello Di Ancona, Sentenza n.1511 del 25 Ottobre 2024; Tribunale Ordinario Trento, sez. 1, sentenza n. 662/2022; Tribunale Superiore Delle Acque Pubbliche, Sentenza n.119 del 24 Luglio 2024; Cass. Civ., Sez. Un., N. 14007 del 20-05-2024; Cass. Civ., Sez. Un., N. 10054 del 14-04-2023; Cass. Civ., Sez. Un., N. 2404 del 26-01-2023; Cass. Civ., Sez. U, N. 5048 del 16-02-2022; Tribunale Di Foggia, Sentenza n. 89 del 15 Gennaio 2025; Tribunale Superiore Delle Acque Pubbliche, Sentenza n.166 del 28 Ottobre 2024; Corte Cost., sentenza n. 121 del 18 maggio 2022).

Infatti, la materia degli impianti da fonti rinnovabili, che coinvolge la tutela ambientale, lo sviluppo economico e gli obblighi derivanti dall’ordinamento europeo, esige una valutazione tecnica e politica che esula dal mero sindacato giurisdizionale. Spetta, dunque, alle sedi istituzionali governative nazionali ed europee il compito di definire criteri e limiti coerenti con i principi costituzionali e gli obblighi comunitari, armonizzando le esigenze di tutela ambientale con gli obiettivi di sviluppo sostenibile e di promozione delle fonti rinnovabili. La rigidità normativa regionale, che pregiudica la valutazione amministrativa caso per caso e il bilanciamento degli interessi coinvolti, si pone in contrasto con tale approccio, confermando che la soluzione è di natura politica e non meramente giuridica.

*Salvatore Deriu – (Avvocato giuspubblicista, esperto di diritto amministrativo e relazioni con le Pubbliche Amministrazioni – Master UNI di II Livello in “Diritto Processuale Amministrativo”, cum laude)