Il diritto di accesso del consigliere comunale tra prerogative funzionali e tutela della riservatezza: il necessario bilanciamento degli interessi alla luce dei principi di strumentalità, necessità e proporzionalità (Nota a Consiglio di Stato, Sezione V, 13 giugno 2025, n. 5197).
(a cura dell’Avv. Salvatore Deriu)
5 settembre 2025 – La sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, 13 giugno 2025, n. 5197 offre un’occasione preziosa per una riflessione approfondita sul perimetro applicativo del diritto di accesso riconosciuto ai consiglieri comunali e provinciali dall’art. 43, comma 2, del Testo Unico degli Enti Locali (D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267). La pronuncia si inserisce in un solco giurisprudenziale consolidato, ma apporta chiarimenti fondamentali sul delicato bilanciamento tra le prerogative ispettive e di controllo del rappresentante elettivo e la tutela, di pari rango costituzionale, del diritto alla riservatezza dei terzi, con particolare riguardo ai dati personali e sensibili.
Il quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento.
Il diritto di accesso del consigliere comunale, disciplinato dall’art. 43, comma 2, del D.Lgs. n. 267/2000, stabilisce che i consiglieri “hanno diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato”.
La giurisprudenza amministrativa ha costantemente riconosciuto a tale diritto una portata più ampia rispetto a quello garantito ai cittadini ai sensi degli artt. 22 e seguenti della Legge n. 241/1990. Mentre l’accesso del privato cittadino è subordinato alla dimostrazione di un “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata”, il diritto del consigliere comunale è intrinsecamente legato al munus pubblico che ricopre. La sua finalità è quella di consentire un controllo democratico sull’operato dell’amministrazione, al fine di valutare la correttezza, l’efficacia e l’efficienza dell’azione amministrativa.
Per tale ragione, il consigliere non è tenuto, di regola, a motivare la propria richiesta di accesso, essendo l’utilità degli atti insita nella funzione stessa di controllo che gli è demandata. L’amministrazione, a sua volta, non può sindacare nel merito le finalità della richiesta, pena l’erigersi ad arbitro del controllo che è chiamata a subire. Tuttavia, tale prerogativa non è scevra di limiti. La giurisprudenza ha da tempo individuato un confine nell’abuso del diritto, ovvero in richieste meramente emulative o talmente generiche da tradursi in un controllo generalizzato e indiscriminato, tale da paralizzare l’attività degli uffici comunali in violazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa sancito dall’art. 97 della Costituzione.
Il vero nodo problematico, affrontato dalla sentenza in commento, sorge quando l’esercizio del diritto di accesso interseca altri diritti fondamentali di pari rango, in primis il diritto alla riservatezza.
La soluzione del Consiglio di Stato: il bilanciamento tra diritti di pari rango.
La sentenza n. 5197/2025 del Consiglio di Stato, riformando la precedente decisione del TAR Lombardia n. 3121/2024, si pone come un punto di sintesi di questo complesso bilanciamento. I supremi giudici amministrativi, richiamando l’insegnamento della Corte Costituzionale (sentenza n. 85 del 2013, relativa al “caso Ilva”), ribadiscono un principio cardine dell’ordinamento: i diritti fondamentali non sono “tiranni”, ma vivono in un rapporto di reciproca integrazione. Non esiste una gerarchia assoluta che consenta a un diritto di prevalere incondizionatamente su un altro; la loro tutela deve essere “sistemica”, ricercando un “ragionevole bilanciamento” che ne garantisca la massima espansione possibile per ciascuno.
> Come si legge in sentenza: “l’accesso del consigliere comunale […] pur avendo un’estensione più ampia di quello della legge n. 241 del 1990, non può sottrarsi alla regola del ragionevole bilanciamento, visto che i diritti fondamentali di pari rango si trovano nell’assetto costituzionale in un «in rapporto di integrazione reciproca», non ordinato su base gerarchica, per cui non è possibile «individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri» (Corte cost., 19 maggio 2013, n. 85)” (Consiglio di Stato, sezione V, 13 giugno 2025, n. 5197 – Pres. Caringella, Est. Picardi).
Applicando tale principio al caso di specie, il Consiglio di Stato chiarisce che il diritto di accesso del consigliere comunale, pur ampio, non può comprimere in modo sproporzionato il diritto alla riservatezza dei terzi, anch’esso presidiato a livello costituzionale (art. 2 Cost.) e sovranazionale. In particolare, viene valorizzato l’art. 8 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), che tutela il diritto al rispetto della vita privata e familiare, ammettendo ingerenze dell’autorità pubblica solo se “previste dalla legge” e “necessarie in una società democratica” per il perseguimento di specifici e legittimi fini pubblici.
Da questa premessa discendono tre corollari fondamentali che delineano i contorni dell’accesso consiliare in presenza di dati personali:
- Il Principio di Strumentalità e Necessità: La sentenza sottolinea come la stessa dizione normativa (“utili all’espletamento del mandato“) imponga un nesso di strumentalità tra l’informazione richiesta e la funzione esercitata. Quando la richiesta ha ad oggetto dati personali, specialmente se sensibili o relativi a minori (come nel caso di specie), il criterio della mera “utilità” deve essere letto attraverso la lente più stringente della “necessità”. Un’interpretazione costituzionalmente e convenzionalmente orientata dell’art. 43 TUEL impone di verificare se la conoscenza di quel dato personale sia effettivamente indispensabile per l’esercizio della funzione di controllo e indirizzo politico-amministrativo. Come evidenziato in un precedente arresto giurisprudenziale, il consigliere deve essere messo nelle condizioni di accertare la legittimità e l’efficacia della gestione amministrativa, ma non necessariamente attraverso la conoscenza dei nominativi dei soggetti coinvolti, qualora altri dati (come riferimenti di protocollo, presupposti reddituali, esito della pratica e importo erogato) siano già sufficienti allo scopo (Consiglio di Stato, Sent. num. 2089 del 2021).
- L’Onere di Motivazione “Rafforzato”: Sebbene in linea di principio il consigliere sia esonerato dal motivare la propria istanza, la sentenza chiarisce che tale regola subisce un’eccezione quando vengono in rilievo dati personali di terzi, in particolare di minori. In tali circostanze, emerge la necessità di una giustificazione basata su “specifiche esigenze connesse all’espletamento della carica”. Non si tratta di un onere probatorio gravoso, ma della necessità di esplicitare il collegamento funzionale che rende la conoscenza del dato personale non solo utile, ma necessaria. Ciò consente all’amministrazione di effettuare quel bilanciamento tra interessi che la legge le impone, valutando la fondatezza della richiesta in relazione al grado di invasività della stessa.
- Il Principio di Proporzionalità: La strumentalità del diritto di accesso implica anche la proporzionalità della richiesta rispetto agli obiettivi perseguiti. L’amministrazione, e in sede contenziosa il giudice, deve verificare se le finalità del consigliere possano essere soddisfatte con modalità meno invasive per la sfera giuridica dei terzi. L’ostensione di dati personali, soprattutto se non anonimizzati, potrebbe rivelarsi “sovrabbondante” e integrare un’ingiustificata lesione della riservatezza. L’amministrazione ha quindi il dovere di valutare se fornire i dati in forma aggregata o anonima, oscurando le informazioni che non risultino strettamente necessarie al fine ispettivo.
Infine, la sentenza affronta e confuta un argomento spesso utilizzato a sostegno di un accesso incondizionato: l’obbligo di segreto posto in capo al consigliere dallo stesso art. 43, comma 2, TUEL. Il Consiglio di Stato, confermando un orientamento ormai consolidato, chiarisce che tale obbligo non costituisce una tutela adeguata per la riservatezza dei terzi. Esso vieta al consigliere un uso privato delle informazioni, ma non ne impedisce l’utilizzo nell’ambito delle funzioni istituzionali, come ad esempio durante le sedute pubbliche del consiglio comunale. In tale contesto, la divulgazione dei dati personali, seppur per finalità pubbliche, consumerebbe comunque la lesione del diritto alla riservatezza dell’interessato. Questa conclusione si pone in netto contrasto con la decisione di primo grado del TAR Lombardia, secondo cui l’accesso non sacrificherebbe la riservatezza, ma “ne estende la tutela nei confronti del Consigliere”, considerato come parte integrante dell’apparato amministrativo (TAR Lombardia, Sezione Prima, Sent. 11-11-2024, n. 3121). Il Consiglio di Stato, invece, afferma che la riservatezza può essere integralmente salvaguardata solo tramite l’esclusione dell’ostensione dei dati personali non necessari.
Conclusioni
La sentenza n. 5197/2025 del Consiglio di Stato si apprezza per la chiarezza con cui sistematizza i principi che governano il diritto di accesso del consigliere comunale. Senza negare l’ampiezza di tale prerogativa, essenziale per il funzionamento democratico dell’ente locale, la pronuncia ne riconduce l’esercizio entro i binari del bilanciamento costituzionale.
Viene così delineato un “test di proporzionalità e necessità” che le amministrazioni sono tenute a svolgere ogni qualvolta una richiesta di accesso consiliare abbia ad oggetto dati personali. La soluzione non è un aprioristico diniego, ma una valutazione concreta, caso per caso, che, partendo dalla finalità dichiarata dal consigliere, verifichi se l’ostensione del dato nominativo sia l’unico strumento per soddisfare l’esigenza di controllo o se, al contrario, dati anonimizzati o aggregati possano egualmente assolvere a tale funzione, salvaguardando così il nucleo essenziale del diritto alla riservatezza dei cittadini (F. CARINGELLA). La decisione rappresenta, pertanto, un punto di riferimento imprescindibile per gli operatori degli enti locali, chiamati a contemperare quotidianamente il principio di trasparenza con la tutela dei diritti fondamentali della persona.
Salvatore Deriu
(Avvocato giuspubblicista, esperto di diritto amministrativo e relazioni con le Pubbliche Amministrazioni – Master UNI di II Livello in “Diritto Processuale Amministrativo”, cum laude)
