SULLE PROSPETTIVE DELL’INDENNITÀ DI INSULARITÀ a cura dell’Avv. Salvatore Deriu

Parole chiave: Insularità; Indennità; Pubblico Impiego; Sicilia; Sardegna; Isole Minori; Art. 119 Cost.; Coesione Territoriale; Spopolamento; Pari Opportunità.

In una nostra precedente nota del 6 maggio u.s. ricordavamo di quel 20 settembre 2023 in cui ci trovavamo a Terralba, in provincia di Oristano, per la presentazione del pregevole e significativo libro del fraterno amico, il professor Pierluigi Piras, intitolato “Corsica, battaglie e solitudini” (Edizioni Radio Spada, 2023). Fu in quella cornice, densa di spunti culturali e riflessioni sull’identità insulare, che presero inizio gli approfonditi confronti sul tema dell’“indennità di insularità” con Remo Giovanelli, l’instancabile Segretario Generale per la Sardegna dello N.S.C. (Nuovo Sindacato Carabinieri). Da quel dialogo, e dagli sforzi successivamente profusi con tenacia da Remo Giovanelli in ogni sede opportuna, è scaturita un’iniziativa di grande portata: la proposta di legge n. 2294, presentata alla Camera dei Deputati il 6 marzo 2025. Questa iniziativa legislativa, come si è avuto modo di sottolineare in alcuni recenti interventi, mira a introdurre “indennità speciali” per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche che prestano servizio in Sicilia, Sardegna e nelle isole minori.

L’obiettivo di tale proposta è chiaro: evitare che la fondamentale disposizione dell’articolo 119, sesto comma, della Costituzione – che sancisce: «La Repubblica riconosce le peculiarità delle Isole e promuove le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall’insularità» – resti una mera enunciazione programmatica. Le terre insulari, infatti, condividono problematiche strutturali quali lo spopolamento e una forte dipendenza del prodotto interno lordo dal settore del pubblico impiego.

L’introduzione di un’indennità specifica agirebbe come misura perequativa, incentivando la richiesta di servizio nelle isole e promuovendo una maggiore permanenza del personale, trasformando l’insularità da potenziale “relegazione” a un’opportunità.

Il legislatore nazionale ha già mostrato sensibilità al tema, ad esempio con la Legge 29 dicembre 2022, n. 197, che ha istituito il “Fondo nazionale per il contrasto degli svantaggi derivanti dall’insularità” e un fondo specifico per i collegamenti aerei da e per Sicilia e Sardegna. La proposta di legge n. 2294 si inserisce in questo quadro, focalizzandosi su un aspetto cruciale: il sostegno diretto a chi, con il proprio lavoro quotidiano, garantisce la presenza e l’efficienza dello Stato nei territori insulari.

I dettagli della proposta Calderone (Forza Italia – Berlusconi Presidente – PPE) –Giagoni (Lega – Salvini Premier) si articolano in cinque articoli e individuano come destinatari i dipendenti pubblici “contrattualizzati” e il personale in regime di diritto pubblico (ex artt. 1 e 3 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165), includendo anche il personale volontario del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco. Due sono le principali misure introdotte:

Indennità Speciale di Insularità: Ispirata al modello francese dell’“indemnité de résidence” per i dipendenti pubblici in Corsica, sarebbe pari al 3% della retribuzione lorda. È prevista una maggiorazione per chi opera nelle isole minori e una rivalutazione biennale legata all’indice ISTAT del costo della vita. Tale meccanismo richiama, per analogia, la logica di compensazione già presente in normative settoriali, come quella relativa al rimborso spese di viaggio per medici in località insulari.

Indennità Compensativa per le Spese di Trasporto: Anch’essa mutuata dall’esperienza francese (la cosiddetta “prime d’insularité”), ammonterebbe a 1.076,84 euro annui per dipendente, con incrementi qualora il coniuge non ne benefici e per ogni figlio a carico. Inizialmente, questa indennità sarebbe destinata ai dipendenti pubblici in Sardegna e nelle sue isole minori, in ragione della maggiore distanza dal continente e dei conseguenti maggiori oneri di trasporto.

La definizione di “isole minori” ai fini della legge si rifà all’articolo 121 della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (Montego Bay, 1981), garantendo un approccio ampio e previdente.

A distanza di circa due mesi dal deposito della proposta Calderone-Giagoni, e con una tempistica che non può non suscitare un certo interesse, ha fatto seguito il disegno di legge A.S. n. 1514 datato 3 giugno 2025, a firma dei senatori Marco Meloni e Antonio Nicita, entrambi componenti della Commissione Insularità e appartenenti al gruppo parlamentare Partito Democratico – Italia Democratica e Progressista. Come riportato dalla testata unionesarda.it il 5 giugno 2025 (https://www.unionesarda.it/politica/indennita-di-insularita-per-chi-lavora-in-sardegna-e-sicilia-presentato-il-disegno-di-legge-lj4az181), questa nuova proposta, pur condividendo il medesimo nobile intento di compensare i maggiori costi e le difficoltà strutturali legate alla condizione insulare, presenta alcune peculiarità.

Secondo il disegno di legge Meloni-Nicita:

Per i dipendenti pubblici delle Pubbliche Amministrazioni, l’indennità sarà pari ad almeno il 10% della retribuzione mensile per il personale impiegato in Sardegna e Sicilia, e almeno il 20% per quello operante nelle isole minori, con aggiornamenti biennali ancorati ai dati dell’ISTAT sul costo della vita e all’accessibilità ai servizi essenziali.

La proposta estende il beneficio anche ai lavoratori dipendenti e autonomi, sotto forma di credito di imposta, ampliando significativamente la platea dei potenziali beneficiari rispetto alla precedente iniziativa.

Questa sorprendente sintonia di vedute tra forze politiche diverse, manifestatasi in un lasso di tempo così ristretto, sottolinea l’urgenza e la trasversalità del tema dell’insularità, pur offrendo al dibattito parlamentare due approcci distinti, seppur convergenti, per la sua risoluzione. Entrambe le iniziative rappresentano un segnale forte di attenzione verso i territori insulari e i loro abitanti, non limitandosi a un mero beneficio economico per i singoli dipendenti, ma configurandosi come leve strategiche per l’equità, lo sviluppo e la coesione territoriale, in piena attuazione dell’Art. 3 Cost. e in allineamento con il Diritto UE (Art. 174 TFUE).

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1) SUL FONDAMENTO COSTITUZIONALE E LA NECESSITÀ DI MISURE PEREQUATIVE

Il principio di insularità ha trovato un esplicito riconoscimento costituzionale con la Legge Costituzionale 7 novembre 2022, n. 2, che ha modificato l’articolo 119 della Costituzione, inserendo il sesto comma: «La Repubblica riconosce le peculiarità delle Isole e promuove le misure necessarie a rimuovere gli svantaggi derivanti dall’insularità». Questa modifica non è una mera enunciazione programmatica, ma un chiaro mandato al legislatore per l’adozione di misure concrete volte a superare le disparità strutturali che affliggono le regioni insulari. Tali svantaggi si manifestano in maggiori costi di vita, difficoltà di accesso ai servizi essenziali e problematiche legate allo spopolamento, rendendo meno attrattive queste aree per la residenza e per lo svolgimento di attività lavorative, inclusa quella pubblica.

La giurisprudenza costituzionale ha più volte ribadito l’importanza dell’autonomia finanziaria delle Regioni speciali e la necessità di bilanciare le esigenze di contenimento della spesa pubblica con la garanzia dei diritti fondamentali e l’autonomia regionale [Corte Cost., sentenza n. 241 del 7 novembre 2012; Corte Cost., sentenza n. 95 del 5 giugno 2024; Corte Cost., sentenza n. 212 del 8 agosto 2012]. In particolare, la Corte Costituzionale ha evidenziato che le disposizioni statali che incidono sulle finanze regionali devono essere motivate e non possono pregiudicare l’autonomia finanziaria senza adeguata giustificazione [Corte Cost., sentenza n. 95 del 5 giugno 2024].

L’istituzione di fondi specifici, come il Fondo nazionale per il contrasto degli svantaggi derivanti dall’insularità previsto dalla Legge 29 dicembre 2022, n. 197, dimostra la consapevolezza del legislatore nazionale circa la necessità di interventi mirati. La stessa Legge n. 86 del 2024 ribadisce la finalità di “rimuovere gli svantaggi derivanti dall’insularità” e “promuovere il diritto alla mobilità e alla continuità territoriale per tutte le isole” [LEGGE 26 giugno 2024, n. 86 / Art. 10.].

2) SULLA COMPATIBILITÀ CON IL QUADRO NORMATIVO DEL PUBBLICO IMPIEGO

L’introduzione di indennità specifiche per i dipendenti pubblici operanti nelle isole si inserisce nel complesso quadro normativo del pubblico impiego, caratterizzato da un delicato equilibrio tra la contrattazione collettiva e le disposizioni legislative, spesso influenzate da esigenze di contenimento della spesa pubblica. La Suprema Corte di Cassazione ha più volte sottolineato che il trattamento economico dei dipendenti regionali, pur potendo essere oggetto di specificità normative regionali, deve comunque rispettare i limiti imposti dalle leggi nazionali e dalla contrattazione collettiva, con la prevalenza di quest’ultima nella regolazione dei rapporti di lavoro [Cass. Civ., Sez. L., N. 33004 del 28-11-2023; Cass. Civ., Sez. L., N. 11064 del 27-04-2025]. Tuttavia, la stessa Cassazione ha chiarito che l’applicazione della contrattazione collettiva nazionale per i dipendenti pubblici della Regione Sicilia richiede un formale recepimento da parte degli organi regionali, data la non partecipazione della Regione alla stipula del contratto nazionale [Cass. Civ., Sez. L, N. 11767 del 05-05-2021].

In questo contesto, le indennità di insularità proposte si configurano come misure legislative speciali, volte a compensare specifiche condizioni di svantaggio, analogamente a quanto già avviene per altre indennità di funzione o di rischio [Tribunale Ordinario Enna, sez. 1, sentenza n. 507/2021]. Tali misure, pur incidendo sul trattamento economico, non violano i principi di proporzionalità della retribuzione, purché siano giustificate da esigenze oggettive e non comportino un irragionevole sacrificio dei diritti dei lavoratori [Corte d’Appello Palermo, sez. LA., sentenza n. 1070/2020; Tribunale Ordinario Sciacca, sez. LA, sentenza n. 87/2017]. Al contrario, esse mirano a garantire l’equità e l’attuazione del principio di eguaglianza sostanziale (Art. 3 Cost.), rimuovendo ostacoli di ordine economico e sociale che limitano la libertà e l’uguaglianza dei cittadini che vivono e lavorano nelle isole.

3) SULL’ALLINEAMENTO CON IL DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA

Le proposte legislative si pongono in sintonia con l’articolo 174 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), che mira a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni, con un’attenzione particolare a quelle che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici, come le regioni insulari. L’esperienza di altri Stati membri dell’UE, come Francia e Spagna, che già riconoscono indennità simili ai propri funzionari in Corsica e nelle Baleari, rafforza la legittimità e la ragionevolezza di tali interventi, dimostrando come la compensazione degli svantaggi derivanti dall’insularità sia una prassi consolidata a livello europeo.

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In conclusione, il fervore legislativo che ha animato il Parlamento italiano in questi ultimi mesi sul tema dell’indennità di insularità è un segnale inequivocabile: il principio costituzionale di cui all’articolo 119, sesto comma, della Costituzione non è più destinato a rimanere una mera aspirazione programmatica. L’iniziativa del Nuovo Sindacato Carabinieri (N.S.C.), con l’impegno diretto del Segretario Generale per la Sardegna Remo Giovanelli e del Segretario Nazionale Toni Megna, ha tracciato una strada importante con la proposta di legge n. 2294. A questa si è affiancata, con tempismo quasi sincronizzato, la proposta A.S. n. 1514 dei senatori Meloni e Nicita, dimostrando che, al di là delle appartenenze politiche, la necessità di dare sostanza al riconoscimento delle peculiarità insulari è sentita in modo trasversale.

Ora non resta che attendere l’esito del dibattito parlamentare. L’auspicio è che questa “competizione” virtuosa tra proposte legislative, pur con le loro sfumature e differenze – che spaziano dalla percentuale dell’indennità alla platea dei beneficiari – possa convergere rapidamente verso un testo condiviso e concretamente attuabile. È fondamentale che il Parlamento colga l’importanza di queste misure, avviando un serio dibattito e portando a compimento un iter legislativo che potrebbe segnare una svolta significativa per la coesione territoriale del Paese e per la vita di migliaia di servitori dello Stato e, con la più recente proposta, anche di lavoratori autonomi e dipendenti privati. Come si è già avuto modo di sottolineare, è essenziale che se ne parli, anche nelle opportune Sedi Istituzionali, affinché l’insularità non sia più vissuta come uno svantaggio, ma come una ricchezza da valorizzare con strumenti adeguati e concreti.

9 giugno 2025

Salvatore Deriu

(Avvocato giuspubblicista, esperto di diritto amministrativo e relazioni con le Pubbliche Amministrazioni – Master UNI di II Livello in “Diritto Processuale Amministrativo”, cum laude)