Alghero, 29 maggio 2025

Sulla necessità di provare a fare un po’ di chiarezza intorno alla natura giuridica della asserita decadenza dalla carica di Consigliere Regionale della Presidente della Giunta Regionale sarda, dott.ssa Alessandra Todde, a seguito della sentenza del Tribunale di Cagliari, n. 848/2025.

Si viene gentilmente richiesti di esprimere una semplice opinione personale, di natura tecnica (che però non assume affatto la natura del parere pro veritate: ndr), in ordine al caso Todde c. Collegio Regionale di Garanzia Elettorale e altri (Tribunale di Cagliari, Sentenza n. 848/2025), al fine di offrire degli elementi oggettivi per un miglior chiarimento e comprensione della controversa vicenda.

Nello specifico, la nostra analisi sarà rivolta verso la disamina della questione giuridica concernente la natura della asserita decadenza dalla carica di Consigliere Regionale della Presidente della Regione Sardegna, Dott.ssa Alessandra Todde, a seguito delle violazioni, riportate in sentenza, in materia di spese elettorali per come provvisoriamente accertate dal Collegio Regionale di Garanzia Elettorale e confermate, ma non ancora definitivamente, quanto alla loro sussistenza, dalla sentenza n. 848/2025 del Tribunale di Cagliari.

In particolare, si tratta di stabilire, per quanto possibile, se la declamata decadenza operi automaticamente quale effetto giuridico diretto dell’accertata violazione di legge (ope legis), ovvero se necessiti di una specifica dichiarazione da parte dell’Assemblea Regionale di appartenenza, e quale sia la natura (dichiarativa o costitutiva) di tale eventuale pronuncia assembleare.

La spinosa questione si inserisce nel contesto del procedimento R.A.C. n. 477/2025, definito con la citata sentenza del Tribunale di Cagliari, che ha rigettato il ricorso proposto dalla Dott.ssa Alessandra Todde avverso l’ordinanza-ingiunzione del Collegio Regionale di Garanzia Elettorale, confermando la sanzione pecuniaria di euro 40.000,00 e la sussistenza delle violazioni contestate, pur chiarendo che la pronuncia sulla decadenza spetta al Consiglio Regionale. Vedremo in seguito cosa significhi tale ultima affermazione.

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Ai fini prefissati, è utile una breve ricostruzione del quadro normativo di riferimento.

La disciplina rilevante ai fini della presente analisi è costituita principalmente da:

Legge 10 dicembre 1993, n. 515 (“Disciplina delle campagne elettorali per l’elezione alla Camera dei deputati e al Senato della Repubblica”), in particolare l’art. 7 (Obblighi di pubblicità e limiti di spesa dei candidati) e l’art. 15 (Sanzioni);

Legge Regionale della Sardegna 7 gennaio 1994, n. 1 (“Norme in materia di pubblicità e controllo delle spese per le elezioni del Consiglio regionale della Sardegna”), che rinvia alla L. 515/1993;

Legge Costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2 (“Disposizioni concernenti l’elezione diretta dei Presidenti delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano”);

Legge Statutaria Regionale della Sardegna 12 novembre 2013, n. 1 (“Legge statutaria elettorale ai sensi dell’articolo 15 dello Statuto speciale per la Sardegna”);

Decreto Legislativo 1 settembre 2011, n. 150 (“Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell’articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69”), in particolare l’art. 22 (Delle controversie in materia di eleggibilità, decadenza ed incompatibilità nelle elezioni comunali, provinciali e regionali).

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Tanto premesso, si deve adesso passare alla analisi della sentenza del Tribunale di Cagliari, la n. 848/2025.

Il provvedimento del Tribunale di Cagliari n. 848/2025, deciso nella camera di consiglio del 22 maggio 2025, ha affrontato in maniera dettagliata le contestazioni mosse alla Dott.ssa Todde.

Di seguito i punti salienti:

Sussistenza delle Violazioni: Il Tribunale ha confermato, per quanto non ancora in modo definitivo, la sussistenza delle violazioni contestate dal Collegio Regionale di Garanzia Elettorale, tra cui la mancata presentazione di una dichiarazione di spesa e di un rendiconto conformi alla legge, la mancata nomina di un mandatario elettorale, la mancata apertura di un conto corrente dedicato e la carenza di documentazione sui finanziamenti ricevuti tramite PayPal. Il Tribunale ha ritenuto che la Dott.ssa Todde fosse tenuta alla presentazione del proprio rendiconto, non potendo invocare l’esimente di essersi avvalsa esclusivamente di materiali e mezzi propagandistici forniti dal partito, in quanto le spese sostenute dal Comitato M5S non erano solo per “materiali e mezzi propagandistici” e il Comitato stesso non poteva essere equiparato al “partito o formazione politica della cui lista ha fatto parte” ai sensi dell’art. 7, comma 6, L. 515/1993.

Natura del Giudizio e Cognizione del Tribunale: Il Tribunale ha qualificato il giudizio come “controversia in materia di eleggibilità e decadenza nelle elezioni regionali” ai sensi dell’art. 22 D.Lgs. n. 150/2011, con cognizione piena sul rapporto sottostante e non limitata ai vizi formali dell’atto amministrativo impugnato.

Questione della asserita “Decadenza”: Il Tribunale ha chiarito che il provvedimento del Collegio di Garanzia Elettorale non ha disposto la decadenza, ma, ritenendo che le violazioni accertate comportassero tale conseguenza, ha disposto la trasmissione degli atti al Presidente del Consiglio Regionale. Ha inoltre affermato che “non rientra nella competenza del Collegio di Garanzia Elettorale, nell’ambito del procedimento di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, pronunciare la decadenza” e che “La competenza è rimessa dalla legge al Consiglio regionale”. Il Tribunale ha specificato, e si tratta di un passaggio rilevante, che il Consiglio Regionale “assumerà le sue determinazioni sulla decadenza, tenendo fermo quanto accertato in questa sede”.

Tipicità delle Cause di Decadenza: Il Tribunale ha aderito alla tesi della ricorrente secondo cui le ipotesi di decadenza previste dall’art. 15 della L. 515/1993 sono tassative e si limitano a due casi:

• Mancato deposito della dichiarazione di cui all’art. 7, comma 6, nonostante la diffida ad adempiere (art. 15, comma 8, L. 515/1993);
• Superamento dei limiti massimi di spesa per un ammontare pari o superiore al doppio (art. 15, comma 9, L. 515/1993).

Il Tribunale ha escluso che il comma 7 dell’art. 15 (“L’accertata violazione delle norme che disciplinano la campagna elettorale, dichiarata dal Collegio di garanzia elettorale in modo definitivo, costituisce causa di ineleggibilità del candidato e comporta la decadenza dalla carica del candidato eletto nei casi espressamente previsti nel presente articolo con delibera della Camera di appartenenza”) configuri una terza ipotesi generica di decadenza, sottolineando che la norma stessa rinvia ai “casi espressamente previsti”.

Nel caso di specie, il Tribunale ha accertato che la Dott.ssa Alessandra Todde “non ha presentato il rendiconto cui era tenuta”, riconducendo quindi la fattispecie alla violazione di cui all’art. 7, comma 6, della L. 515/1993.

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Sulla natura giuridica della asserita “decadenza”. La questione centrale è se la decadenza dalla carica, nelle ipotesi previste dall’art. 15 della L. 515/1993, sia un effetto automatico dell’accertamento della violazione o se richieda un atto deliberativo dell’organo assembleare (Consiglio Regionale) e quale sia la natura di tale atto.

Procediamo con ordine:

1. L’ARTICOLO 15 DELLA LEGGE N. 515/1993

L’art. 15 della L. 515/1993 disciplina le sanzioni per le violazioni in materia di spese elettorali.

Per quanto qui rileva:

Il comma 8 stabilisce che: “In caso di mancato deposito nel termine previsto della dichiarazione di cui all’articolo 7, comma 6, da parte di un candidato, il Collegio regionale di garanzia elettorale, previa diffida a depositare la dichiarazione entro i successivi quindici giorni, applica la sanzione di cui al comma 5 del presente articolo. La mancata presentazione entro tale termine della dichiarazione da parte del candidato proclamato eletto, nonostante la diffida ad adempiere, comporta la decadenza dalla carica.”

Il comma 7 (richiamato dal comma 10 per la comunicazione al Presidente dell’assemblea) prevede che: “L’accertata violazione delle norme che disciplinano la campagna elettorale, dichiarata dal Collegio di garanzia elettorale in modo definitivo, costituisce causa di ineleggibilità del candidato e comporta la decadenza dalla carica del candidato eletto nei casi espressamente previsti nel presente articolo con delibera della Camera di appartenenza.”

Il comma 10 (cfr. anche l’art. 5, comma 3, L.R. Sardegna n. 1/1994) dispone che: “Al termine della dichiarazione di decadenza, il Collegio regionale di garanzia elettorale dà comunicazione dell’accertamento definitivo delle violazioni di cui ai commi 7, 8 e 9 al Presidente della Camera di appartenenza del parlamentare [Presidente del Consiglio Regionale, n.d.r.], la quale pronuncia la decadenza ai sensi del proprio regolamento.”

Dalla lettura coordinata di queste disposizioni emerge un procedimento complesso. Il comma 8, nel caso di mancata presentazione della dichiarazione, sembrerebbe configurare la decadenza come una conseguenza diretta (“comporta la decadenza). Tuttavia, il comma 7 e il comma 10 introducono il ruolo dell’assemblea di appartenenza, che “pronuncia la decadenza” “con delibera”. Ritorneremo sul punto nelle conclusioni.

2. INTERPRETAZIONE DELLA NORMATIVA E RUOLO DELL’ASSEMBLEA

La giurisprudenza e la dottrina si sono interrogate sulla natura dell’atto dell’assemblea in casi analoghi di decadenza. Generalmente, si distingue tra:

Decadenza automatica (ope legis): Si verifica al solo avverarsi dei presupposti di legge, e l’eventuale atto dell’organo competente ha natura meramente dichiarativa, di accertamento di una situazione giuridica già prodottasi.

Decadenza non automatica: Richiede un provvedimento costitutivo da parte dell’organo competente, che esercita un potere discrezionale (seppur vincolato nei presupposti) nel dichiarare la decadenza.

Nel contesto delle sanzioni elettorali, la tendenza è quella di considerare le cause di ineleggibilità e decadenza come tassative e di stretta interpretazione, al fine di tutelare il diritto di elettorato passivo e la stabilità degli organi elettivi.

La formulazione dell’art. 15, L. 515/1993, in particolare il riferimento alla “delibera della Camera di appartenenza” (comma 7) e al fatto che l’assemblea “pronuncia la decadenza” (comma 10), suggerisce che l’intervento dell’organo assembleare sia necessario e non meramente formale. Se la decadenza fosse puramente automatica, la “pronuncia” dell’assemblea sarebbe superflua o avrebbe un valore puramente ricognitivo di un effetto già compiutamente verificatosi.

La sentenza del Tribunale di Cagliari n. 848/2025 si allinea a questa interpretazione, laddove afferma che la competenza a pronunciare la decadenza è del Consiglio Regionale, il quale “assumerà le sue determinazioni sulla decadenza, tenendo fermo quanto accertato in questa sede”.

N.B. – Quest’ultima affermazione implica che l’accertamento delle violazioni da parte dell’autorità giurisdizionale (o del Collegio di Garanzia, se non impugnato) costituisce il presupposto vincolante per la decisione del Consiglio Regionale, ma la “determinazione” sulla decadenza è comunque rimessa all’organo politico.

Una sentenza rilevante in tema di omissione della dichiarazione di spese e ruolo dell’organo competente è quella del Tribunale di Roma, n. 18946 del 23 dicembre 2023, la quale, pur in un contesto di mancata prova della notifica della diffida, sottolinea che “La decadenza dalla carica elettiva non può essere automatica e richiede una specifica dichiarazione da parte dell’organo competente”. Sebbene il caso specifico differisca, il principio espresso sulla non automaticità della decadenza e sulla necessità di una “specifica dichiarazione” è significativo.

Anche la sentenza del Tribunale di Cagliari n. 108 del 20 gennaio 2025, pur riferendosi a diverse cause di ineleggibilità, distingue tra decadenza automatica in caso di ineleggibilità e necessità di rimozione della causa in caso di incompatibilità, evidenziando come la legge possa diversamente modulare gli effetti.

3. SULLA NATURA DELLA DELIBERA CONSILIARE

Se l’intervento del Consiglio Regionale è necessario, si pone la questione della natura della sua delibera: meramente dichiarativa o costitutiva?

La dizione “pronuncia la decadenza” (art. 15, comma 10) e “con delibera” (art. 15, comma 7) potrebbe far propendere per una natura costitutiva.

Tuttavia, il fatto che l’accertamento della violazione (presupposto della decadenza) sia demandato ad un organo tecnico (Collegio di Garanzia) e, in caso di impugnazione, all’autorità giudiziaria, e che tale accertamento sia “definitivo” e “vincolante” per il Consiglio Regionale (come indicato dal Tribunale di Cagliari: “tenendo fermo quanto accertato in questa sede”), riduce significativamente la discrezionalità dell’organo politico.

L’assemblea, quindi (e a stretto rigor di legge), non potrebbe riesaminare nel merito la sussistenza della violazione già accertata in via definitiva. Il suo ruolo sembrerebbe essere quello di prendere atto dell’accertamento definitivo della violazione che costituisce causa di decadenza e di formalizzare, con una propria delibera, la conseguenza prevista dalla legge.

In questo senso, la delibera del Consiglio Regionale, pur essendo un atto necessario, avrebbe una natura prevalentemente dichiarativa-ricognitiva di un effetto (la decadenza) i cui presupposti (la violazione accertata in modo definitivo) si sono già verificati e sono stati cristallizzati da un organo terzo (Collegio di Garanzia o Giudice). L’assemblea non avrebbe il potere di “non dichiarare” la decadenza a fronte di un accertamento definitivo di una violazione che la legge espressamente sanziona con la decadenza.

La “pronuncia” da parte dell’assemblea serve a formalizzare l’effetto giuridico nell’ambito dell’ordinamento interno dell’organo elettivo, rendendolo operativo e consentendo le procedure per la sostituzione del consigliere decaduto. È un atto dovuto, una volta che i presupposti di legge siano stati definitivamente acclarati.

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La giurisprudenza ha spesso sottolineato che, nei procedimenti volti a far valere cause di ineleggibilità o decadenza, l’organo politico, nel prendere le sue decisioni, esercita una funzione di garanzia dell’ordinamento e della corretta composizione dell’organo stesso, più che un potere politico discrezionale.

La previsione che la decadenza sia pronunciata “ai sensi del proprio regolamento” (art. 15, comma 10) attiene alle modalità procedurali interne all’assemblea per l’adozione della delibera, ma non incide sulla natura sostanziale dell’effetto decadenziale previsto dalla legge.

4. IL CASO SPECIFICO DELLA DOTT.SSA TODDE

Nel caso della Dott.ssa Todde, il Tribunale di Cagliari ha provvisoriamente accertato la sussistenza della violazione consistente nella mancata presentazione del rendiconto dovuto ai sensi dell’art. 7, comma 6, L. 515/1993. Questa violazione, se non sanata dopo la diffida (e nel caso di specie il Tribunale ha ritenuto che la Dott.ssa Todde non abbia provveduto alla produzione di quanto dovuto), rientrerebbe nell’ipotesi prevista dall’art. 15, comma 8, L. 515/1993, che “comporta la decadenza dalla carica”.

Il Collegio di Garanzia Elettorale, come risulta dalla sentenza del Tribunale cagliaritano, aveva contestato la mancata presentazione della dichiarazione e del rendiconto e aveva assegnato il termine di quindici giorni per sanare e chiarire, termine che coincide con quello previsto dall’art. 15, comma 8, L. 515/1993 per la diffida. La Dott.ssa Todde, nelle sue deduzioni, ha sostenuto di non essere tenuta alla presentazione, confermando di fatto la mancata produzione del rendiconto individuale.

Pertanto, una volta che l’accertamento di tale violazione (mancata presentazione del rendiconto individuale nonostante la diffida implicita nella contestazione e nel termine concesso per sanare) diventi definitivo (ad esempio, per mancata impugnazione della sentenza del Tribunale o per conferma in grado di appello), il Consiglio Regionale sarà chiamato a “pronunciare la decadenza”.

CONCLUSIONI

Alla luce dell’analisi della normativa, della sentenza del Tribunale di Cagliari n. 848/2025 e dei principi generali desumibili dalla giurisprudenza, si può giungere oggettivamente alle seguenti conclusioni:

• La decadenza dalla carica della Presidente Alessandra Todde, a seguito dell’accertata violazione dell’obbligo di presentazione della dichiarazione e del rendiconto delle spese elettorali ai sensi dell’art. 7, comma 6, e art. 15, comma 8, della Legge n. 515/1993, non discende automaticamente quale effetto giuridico diretto e immediato dell’accertamento della violazione stessa;
• È invece necessario un atto formale da parte del Consiglio Regionale della Sardegna, il quale, ai sensi dell’art. 15, commi 7 e 10, della L. 515/1993 (come richiamati e adattati dalla L.R. Sardegna n. 1/1994), “pronuncia la decadenza” con propria “delibera”.

Tuttavia, la delibera del Consiglio Regionale, pur essendo un atto necessario per la formalizzazione e l’operatività della decadenza, assume una natura prevalentemente dichiarativa-ricognitiva. Ciò in quanto l’accertamento della sussistenza della violazione (che costituisce il presupposto legale della decadenza) è demandato al Collegio Regionale di Garanzia Elettorale e, in caso di impugnazione, all’autorità giudiziaria. Una volta che tale accertamento sia divenuto definitivo, il Consiglio Regionale è tenuto a prenderne atto e a pronunciare la decadenza, non disponendo di un potere discrezionale di riesaminare la sussistenza della violazione o di derogare alla conseguenza prevista dalla legge.

In sintesi:

La decadenza non è ope legis immediata al solo accertamento della violazione;

È richiesta una delibera del Consiglio Regionale che “pronuncia la decadenza”;

Tale delibera è un atto dovuto, ma solo una volta che l’accertamento della violazione (che la legge sanziona con la decadenza) sia definitivo e vincolante per il Consiglio;

La delibera ha quindi natura prevalentemente dichiarativa, nel senso che formalizza un effetto giuridico i cui presupposti si sono già verificati e sono stati accertati da un organo terzo.

Pertanto, la meramente eventuale decadenza della Dott.ssa Todde dalla carica di Consigliere Regionale dipenderà dalla pronuncia del Consiglio Regionale della Sardegna, la quale dovrà basarsi sull’accertamento definitivo delle violazioni compiuto nelle sedi competenti (Collegio di Garanzia Elettorale e, in ultima istanza, autorità giudiziaria).

Salvatore Deriu

(Avvocato giuspubblicista, esperto di diritto amministrativo e relazioni con le Pubbliche Amministrazioni – Master UNI di II Livello in “Diritto Processuale Amministrativo”, cum laude)